De VNG en de Wob

Goh, tot mijn eigen verrassing ben ik het niet eens zo oneens met de VNG als het gaat om transparantie en openbaarheid.
Het begon met de reactie van de VNG op het wetsvoorstel van toenmalig minister Spies om de Wob zodanig aan te passen dat oneigenlijke verzoeken makkelijker ter zijde konden worden gelegd. Ik schreef eerder ook al over dat voorstel. Maar in die brief verwijst de VNG naar zijn "discussiestuk" De transparante gemeente, dat eind vorig jaar verscheen (en mij helemaal ontgaan was.)
In het discussiestuk (pdf) staan zeven aandachtspunten en zeven aanbevelingen die allemaal heel redelijk lijken:

Aandachtspunt 1:  Houding van het bestuursorgaan bij de behandeling van een Wob-verzoek
Aandachtspunt 2:  Oneigenlijke verzoeken om informatie
Aandachtspunt 3:  Kosten die voor gemeenten gepaard gaan met openbaarheid
Aandachtspunt 4:  Slechts één algemeen kader voor passieve openbaarheid
Aandachtspunt 5:  Bijzondere rol van journalisten
Aandachtspunt 6:  Privacy bij actieve openbaarmaking
Aandachtspunt 7:  Archivering en ordening van gemeentelijke documenten moet op orde komen voor een grotere mate van openbaarheid

Aanbeveling 1: Communicatie tussen verzoeker en bestuursorgaan is dé standaard
Aanbeveling 2: Actieve openbaarheid is de norm in het lokaal bestuur
Aanbeveling 3: Meer en beter gebruiken van technische mogelijkheden
Aanbeveling 4: Aanstelling van een Wob-functionaris in iedere gemeente
Aanbeveling 5: Mogelijkheden in de wet voor differentiatie tussen diverse Wob-verzoeken
Aanbeveling 6: Geen dwangsom meer bij niet tijdig beslissen op Wob-verzoeken
Aanbeveling 7: Wob aanvullen met een bepaling over de aanpak van oneigenlijk gebruik. 

Vooral dat laatste aandachtspunt sprak mij natuurlijk het meeste aan, al is het alleen maar omdat ik dat ook al jaren zeg:

Aandachtspunt 7: Archivering en ordening van gemeentelijke documenten moet op orde komen voor een grotere mate van openbaarheid
Een praktisch probleem lijkt te zijn dat veel gemeenten de archivering van documenten op verschillende manieren vorm geven. De ene vorm is niet per definitie slechter dan de andere, maar sommige systemen leveren automatisch veel werkzaamheden voor ambtenaren op in het kader van Wob-verzoeken. Zij moeten immers in een archief, op papier of digitaal, de opgevraagde informatie proberen te vinden. Dit kost tijd, en daarmee ook geld.
In deze discussie is het wellicht wenselijk te kijken naar de voordelen van een eenduidig, uniform archiefsysteem. In elk geval is duidelijk dat digitale ontsluiting van documenten zeer belangrijk is voor het snel en accuraat afhandelen van Wob-verzoeken. Een pleidooi voor actieve openbaarheid van bestuur en een zorgvuldige, snelle en communicatieve behandeling van inzageverzoeken door het lokaal bestuur gaat daarom hand in hand met een pleidooi voor een efficiënt en snel werkend archiefsysteem in iedere gemeente.

Al heb ik natuurlijk nooit gepleit voor één uniform "archiefsysteem" voor alle gemeenten. De VNG gebruikt "systeem" hier in de betekenis van "aapplicatie" en doet alsof de techniek alle problemen op kan en zal lossen. Daarmee gaat de vereniging natuurlijk volledig voorbij aan het enorme aandeel van mensen, processen en procedures bij adequate archivering. Ik ken vergelijkbare gemeenten, die eenzelfde "archiefsysteem" gebruiken, maar waar toch enorme verschillen te zien zijn in de kwaliteit van archivering. Die verschillen kunnen alleen verklaard worden als je kijkt naar de mensen die het werk (moeten) doen en de manier waarop ze dat doen.

Wat de overige aandachtspunten en aanbevelingen betreft, vind ik aandachtspunt 5 wel problematisch.

Aandachtspunt 5: Bijzondere rol van journalisten
Als we naar een transparante, open bestuurscultuur toe willen zal ook de journalistiek in dat opzicht haar verantwoordelijkheid moeten nemen. De gemeenten hebben geen behoefte aan een door journalisten gecreëerde “afrekencultuur” waarin bewust wordt gezocht naar informatie die personen kan beschadigen.

De pers kan en mag doen wat hem goed dunkt, de overheid kan daar verder geen enkele eis aan stellen. Als gemeenten geen behoefte hebben aan een afrekencultuur, dan moeten ze daar zelf voor zorgen. Dat kan bijvoorbeeld door helder en duidelijk te reageren op uitkomsten van journalistiek onderzoek en hun reacties niet te laten afhangen van de "hetze".

Tenslotte ben ik, blijkbaar net als de VNG, vóór de aanstelling van een of meer specialistische Wob-ambtenaren bij iedere overheidsorganisatie:

Aanbeveling 4: Aanstelling van een Wob-functionaris in iedere gemeente
Wat bij de Rijks- en provinciale overheid al heel normaal is [maar volgens mij niet bij de twee provincies waar ik voor werk en gewerkt heb, IKo] zou ook voor het lokaal bestuur moeten gelden. Op bovenlokaal niveau is er vaak één persoon (of een groep medewerkers) verantwoordelijk voor het inboeken, beoordelen en afhandelen van Wob-verzoeken.
[...]
Het verbeteren van de administratieve procedure kan worden ingezet met de aanstelling van de centrale Wob-functionaris. De positie van een dergelijke functionaris zou vergelijkbaar moeten zijn met de controller van de gemeente: een in essentie neutrale positie ten opzichte van college, raad en ambtelijk apparaat.
[...]
Daarnaast is het goed om te komen tot een professionalisering van ambtenaren die zich bezig houden met de Wob. Voor de beoogde kanteling in het denken over transparantie is het van belang dat niet alleen bestuurders, maar ook ambtenaren anders leren denken over openbaarheid van bestuur. Een Wob-verzoek moet worden gezien als een communicatievraag en niet zozeer als een pesterij van een burger of journalist.

Misschien komt het toch nog wel eens goed tussen mij en de VNG.

Gerelateerd
Twee nieuwe WOB's: De WOB van Spies
De #archiefvisie van de VNG - deel 2
Wat kost de Wob?
De #archiefvisie van de VNG

KPI, perversiteit en de kikker

No frogs were harmed in the making of this photo...

Twee maanden geleden publiceerde de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling het rapport Tegenkracht organiseren. Lessen uit de kredietcrisis. In het rapport probeert de raad de vraag te beantwoorden in hoeverre de handelingspatronen die tot de kredietcrisis hebben geleid, ook in de publieke sector aanwezig zijn. Hierbij gaan zij uit van "onbedoelde perversiteiten" die het gevolg zijn van de manier waarop "sturingsinstrumenten" gebruikt worden. Dit klinkt ingewikkeld, maar is het eigenlijk niet.
Als een van de casus geven ze de CITO-toets in het basisonderwijs. In principe zegt een CITO-score alleen iets over een individuele leerling. En daar is niets mis mee, als het daartoe beperkt bleef.
De score zegt nauwelijks iets over de kwaliteit van de school, want de "toegevoegde waarde" van de school komt er niet in naar voren. Om dat te meten zou je bijvoorbeeld ook het aanvangsniveau van een kind moeten meten. Maar, en nu komt de perversie, dat gebeurt niet.
Scholen publiceren enkel hun gemiddelde CITO-scores en proberen die zo hoog mogelijk te laten zijn. Want ouders selecteren de basisschool voor hun kinderen op basis van die scores. Juist omdat iedereen zoveel waarde hecht aan die CITO-score (ook de Inspectie van het Onderwijs gebruikt ze, al relateren zij de scores nog aan het opleidingsniveau van de ouders), doen scholen van alles om die scores zo hoog mogelijk te laten zijn. Scholen laten kinderen die laag zullen scoren niet mee doen aan de toets, passen het onderwijsprogramma aan aan de structuur van het toetsingssysteem en gebruiken onderwijsmateriaal dat een gunstige Cito-score belooft.

Juist omdat iedereen zo veel waarde aan de toets hecht, bestaat het risico dat het onderwijs zich alleen nog ten dienste stelt van het behalen van een hoge score. En dat is iets anders dan het nastreven van onderwijsdoelen.

De RMO stelt niet dat de CITO-toets niet deugt, of dat er sprake is van bewust verkeerde intenties bij scholen, ouders en uitgevers. Het gaat de raad vooral om het gebrek aan "tegenkracht" waardoor de geleidelijke omslag van productiviteit naar perversiteit niet gekeerd kan worden.
Die omslag gaat in drie stappen: abstraheren, domineren en strategisch handelen.
Eerst wordt de kwaliteit van een school geabstraheerd naar een "objectieve" Cito-score, dan wordt de CITO-toets de dominante en enige vorm om scholen te beoordelen en tenslotte gaan scholen hun werkwijze zo inrichten dat ze een optimale score behalen.

En dan nu de archieven
Na deze lange aanloop, ben ik nu toch eindelijk waar ik zijn wil: de archieven. Want ik ben een beetje bang dat de manier waarop op dit moment naar de "kwaliteit" van archieven en informatievoorziening wordt gekeken, perverse prikkels in zich heeft.
De VNG publiceert KPI's en presenteert die in een brief als volgt:

De diverse archiefwettelijke verplichtingen die voor u gelden zijn niet gemakkelijk te doorgronden. Derhalve hebben wij deze handzaam samengevat in tien Key Performance Indicators/KPI’s oftewel Kritische Prestatie Indicatoren gemeentelijke archiefketen. Via het beantwoorden van de daarbij behorende vragen komt u tot een oordeel of uw gemeente al dan niet aan de eisen voldoet.

Hier zie je het abstraheren al gebeuren: de archiefwettelijke verplichtingen zijn ingewikkeld, maar op basis van slechts tien eenvoudige punten kun je vaststellen of je er aan voldoet.
Aansluitend hierbij werkt de VNG blijkbaar aan een "een model jaarverslag, dat gebruikt kan worden voor de formulering van het verslag aan het college en de raad." Dit werkt een verdere dominantie van de KPI's in de hand.
Iets vergelijkbaars zie je bij de Kwaliteitsmonitor Dienstverlening Archieven van BRAIN. De onderdelen die daarin onderzocht worden, zijn niet verkeerd of raar, het is alleen dat het om "gestolde inzichten" (zo zegt Luud dat geloof ik) gaat. Als je iets anders, beters, vernieuwends doet, dan komt dat niet of nauwelijks in deze monitor naar voren. En als het niets  oplevert in het meetinstrument,  waarom zou je het dan doen?
Of zoals de Raad zegt:

Abstrahering met in het kielzog het gebruik van selectiecriteria, kwantificering en het voldoen aan duidelijke protocollen is bedoeld om grip te krijgen op het proces van gerechtvaardigde toekenning van schaarse publieke voorzieningen. De werkelijkheid wordt vereenvoudigd om beter met die werkelijkheid te kunnen omgaan.
Het gaat echter fout als de vereenvoudigde werkelijkheid vereenzelvigd wordt met de werkelijkheid, als het model of het gekozen instrument rigide de variëteit aan belangen gaat overheersen. 

Tegenkracht en methodische armoede
Al deze "instrumenten" worden als onontkoombaar, alomvattend en zaligmakend gepresenteerd: "Als je dit doet, doe je het goed." Iedere nuancering is er uit gewerkt en "tegenspraak" wordt niet op prijs gesteld. De Raad noemt dit methodische armoede: er wordt nog maar vanuit één, vereenvoudigd perspectief gekeken, waarbij het instrument doel is geworden in plaats van middel.
De aanbevelingen van de Raad om dit te voorkomen zijn redelijk eenvoudig: zorg voor tegenkrachten en blijf alle belangen en de grotere context in het oog houden:

Om methodische armoede te voorkomen zijn de volgende aandachtspunten van belang voor bestuurders, beleidsmakers, professionals en toezichtorganen:

• Bestrijd enkelvoudigheid. Erken en aanvaard reflexiviteit in sociale omgevingen en zorg dat dit niet leidt tot het ondergraven van meervoudige belangen.
• Zorg ervoor dat nooit één instrument dominant kan worden in de regulering van de sector en dat er dus een variëteit aan instrumenten en methodes bestaat. Dit geldt zowel voor degenen die zich binnen een sector bezighouden met de keuze voor instrumenten als voor beleidsmakers die de kaders voor een sector mede beïnvloeden.
• Geef besturen van organisaties handelingsruimte om instrumenten al dan niet toe te passen of met een alternatieve methode te werken.
• Wees terughoudend in de koppeling tussen één instrument en financiering.

En die kikker?
Ach, dat is de beetje clichématige conclusie van de Raad (maar clichés zijn vaak waar natuurlijk):

 Doordat een duidelijk omslagpunt in de verhouding tussen productief en pervers overigens ontbreekt, is er nauwelijks ontvankelijkheid voor kritiek op het zich vor­mende patroon. Het is niet het verhaal van de kikker die in kokend water wordt gegooid en er direct uitspringt, maar van de kikker die op een laag­ borrelend vuurtje langzaam maar tevreden zijn ondergang tegemoet gaat. 

Gerelateerd
Weg met die checklisten

Afbeelding: Frog in a pot 1 van jronaldlee

De #archiefvisie van de VNG - deel 2

Vorige week stuurde de VNG zijn reactie op de Archiefvisie naar de Tweede Kamer-commissie voor Onderwijs Cultuur en Wetenschap. Ik heb die brief een paar keer gelezen en een tijdje laten gisten. Maar het lukt me niet er echt iets van te vinden.

De VNG wil - uiteraard - meer geld. En de vereniging wil meer standaarden of misschien toch wel minder standaarden of eigenlijk vooral gemeentelijke standaarden.
Er moet een steuninstelling - je verzint het niet - komen voor het harmoniseren van de terminologie van het archiefwerk en de e-overheid.
De gemeenten hebben blijkbaar - om onbegrijpelijke redenen - last van de "Beleidsregel vervanging" van de staatssecretaris, terwijl die enkel geldt voor provincies en organen van de rijksoverheid en dus NIET voor gemeenten.
En de VNG vindt het volstrekt logisch en in lijn met zijn eigen constante roep om "gemeentelijke autonomie" dat iemand anders - het ministerie van Justitie - betaald voor het oplossen van de inktschade-problematiek in de gemeentelijke akten van de burgerlijke stand.

Ik hoop eerlijk gezegd niet dat dit een voorafschaduwing is van de discussies die de commissie op 27 oktober gaat voeren...

Gerelateerd
De #archiefvisie van de VNG
Alle andere Archiefvisie-blogs

Plaatjes
Ware Woorden van Jorem Jeukze en Tinus Wink
Standards van XKCD

Tussentijdse wijziging gemeentelijke selectielijst

Vorige week heeft de VNG een ontwerp van een tussentijdse wijziging van de gemeentelijke selectielijst voorgelegd aan de staatssecretaris van OCW. Enkele opvallende dingen in het ontwerp zijn:

* Alle Nederlandse gemeenten met uitzondering van één hebben de VNG gemachtigd de bestaande lijst aan te passen en voor te leggen aan het ministerie. Alleen de gemeente Groningen trekt zijn eigen plan.
* De gemeenschappelijke regelingen blijven problematisch. De lijst uit 2005 geldt officieel niet voor gemeenschappelijke regelingen, omdat de VNG er destijds niet in geslaagd is om van alle dagelijkse besturen een volmacht te krijgen. Formeel geldt voor die organisaties dus nog altijd de Vernietigingslijst 1983 (pdf). Ook deze keer lukte het de VNG blijkbaar niet om een volledig overzicht te krijgen:

Wij willen u dringend verzoeken de lijst niet alleen vast te stellen voor alle 418 gemeenten maar ook voor alle 844 thans bekende intergemeentelijke organen.
Toelichting:
Gelet op de lange duur van de eerdere inventarisatie en de gebrekkige detailinformatie lukt het ons naar verwachting niet om op een redelijke termijn de ondertekende machtigingen van de intergemeentelijke organen c.q. de gemeenschappelijke regelingen met een openbaar lichaam die zelf op basis van een verordening archiefzorgdrager kúnnen zijn, binnen te krijgen. Bovendien denken wij dat de meeste van hen een deelnemende (centrum)gemeente als archiefzorgdrager hebben aangewezen: deze hebben ons reeds gemachtigd. En alle gemeenten hebben reeds kunnen reageren op ons eerdere concept.
Derhalve willen wij verzoeken voor de intergemeentelijke organen c.q. gemeenschappelijke regelingen met een openbaar lichaam een zogenaamde ‘stilteprocedure’ toe te passen. Dat wil zeggen: zij krijgen in de periode van de ter inzage legging door u evenals ‘een ieder’ de tijd om hun zienswijze te geven conform het bepaalde in artikel 4 lid 3 van het Archiefbesluit. Doen zij dat niet, dan wordt de lijst daarna door u ook voor hen vastgesteld.

Hierbij gaat de VNG volgens mij overigens uit van een verkeerde interpretarie van artikel 40 van de Archiefwet. Daarin staat dat een gemeenschappelijke regeling "een voorziening omtrent de zorg voor de archiefbescheiden van bij die regeling ingestelde openbare lichamen of gemeenschappelijke organen" moet behelsen. In het derde lid staat daarna dat als dit niet gebeurd is, de voorzieningen van de gemeente van vestiging gelden. Dit zegt echter niets over het zorgdragerschap, aangezien dat in artikel 41 expliciet geregeld wordt:

1. Met de zorg voor de archiefbescheiden van andere dan in de voorafgaande artikelen bedoelde overheidsorganen, voor zover de archiefbescheiden niet zijn overgebracht naar een archiefbewaarplaats, is belast:
a. het dagelijks bestuur of in de gevallen, dat er geen dagelijks bestuur is, het bestuur;

Ben benieuwd wat de reactie van de staatssecretaris deze keer zal zijn.
*  Om de een of andere reden heeft de VNG het uiteindelijke concept (dat als ik het goed snap ruim een jaar oud is) niet op haar website gepubliceerd. Inhoudelijk valt er dus niets over te zeggen.
Toevoeging 11 maart 2001, 15:28
Peter Diebels wees me er net op dat de volledige lijst te vinden is op de site van de VNG onder Brieven:  http://www.vng.nl/eCache/DEF/1...
*  Grote vraag is nu natuurlijk ook: wie gaat er namens de Raad van Cultuur nu een advies aan de staatssecretaris geven?

Gerelateerd
Een nieuwe selectieaanpak
De Archiefwet wordt gewijzigd
De Archiefvisie van de VNG

Plaatje: Angry Shredder van Willsfca

De #archiefvisie van de VNG

Via allerlei kanalen (Twitter, LinkedIn, Archief 2.0 en zelfs e-mail) lees ik dat de VNG een brief gestuurd heeft over de Archiefvisie. Maar wat een rare brief is het eigenlijk...
En dan heb ik het niet eens over het "Archiefbesluit 2010" dat volgens de VNG is vastgesteld, of over de inhoudsopgave die niet overeenkomt met de inhoud van de brief.
Nee, maar ik struikelde wel over de terminologie die de VNG hanteert, waarom introduceren ze opeens die malle term: archiefwerk?

Archiefwerk en documentaire informatievoorziening dienen in samenhang te worden gebracht met andere aandachtsgebieden binnen het domein van de overheidsinformatievoorziening.
(...)
Maar ook bijvoorbeeld de harmonisatie van de terminologie uit het domein van de digitale documentaire informatievoorziening en het domein van het archiefwerk die zich sterk uiteenlopend ontwikkelen.
(...)
zij [de provincies, IKo] treden echter wel op het gebied van lokaal archiefwerk als toezichthouder op.
(...)
Wij hebben behoefte aan stimulansen en verankering van de kwaliteit van het archiefwerk en de DIV.
(...)
De overheden staan voor grote uitdagingen om toekomstgericht en duurzaam archiefwerk en documentaire informatievoorziening te ontwikkelen.

Los daarvan begint de brief ook met een paukenslag, die ik niet helemaal snap:

De dienstverlening aan de burger moet onzes inziens als eerste uitgangspunt gelden als het gaat om de organisatie van overheidsinformatie.

Wat wordt hier toch mee bedoeld? Blijkbaar ligt de oplossing in "harmonisatie van selectielijsten, naamgeving en bewaartermijnen van archiefbescheiden." Maar, welke dienstverlening aan welke burger is dan te uitgangspunt?
De VNG schrijft ook dat de gemeenten behoefte hebben aan "een shared service voorziening voor elektronische opslag van digitale archiefbescheiden" en dat verschillende grote archiefdiensten en het Nationaal Archief al met een initiatief zijn gekomen. Ik neem maar aan dat ze hiermee verwijzen naar het rapport over de gemeenschappelijke e-depotvoorzieningen. Het is wel gek dat ze om dit te realiseren alleen geld vragen aan het Rijk , zonder aan te geven dat ze hier zelf ook wat aan willen bijdragen...
Tenslotte heb ik sterk de indruk dat de gemeenten nu allerlei zaken aan de minister vragen, die ze zo zelf kunnen regelen, zoals een "certificatiesysteem voor archiefinstellingen en plan van aanpak om alle instellingen te bereiken in dit opzicht." Volgens mij zijn de meeste archiefsinstellingen in de Archiefwiki gemeentelijke instellingen!
Of neem deze passage over de gemeentelijke archiefinspectie:

Daarnaast moet kritisch gekeken worden naar de eisen die worden gesteld aan het gemeentelijk beheer en inspectie. Daarbij moet ook gedacht worden aan de borging van kennis over niet alleen archiefwerk, maar ook kennis van ICT om de moderne ontwikkelingen in de kwaliteit te borgen. Tevens moet ruimte worden gecreëerd voor gemeenten om gezamenlijk gebruik te maken van de expertise van een (inter)gemeentelijke archiefinspecteur.

Als de gemeenten dit zo'n belangrijk punt vinden, moeten ze er iets aan doen! Daar hebben ze geen minister of Gedeputeerde Staten bij nodig.

Gerelateerd
Live: Met het oog op morgen #archiefvisie
Archiefvisie 2.0 revisited
Gezamenlijke e-depotvoorzieningen