maandag 20 september 2010

Inspectierapport Audiovisuele Raadverslagen

Het is een heel verhaal dat de archiefinspecteur van Almere heeft opgesteld over het beheer van de audio-visuele opnamen van de wekelijkse "Politieke Marktplaats" in zijn gemeente. De conclusies liegen er niet om:
Conclusie 1:
De audiovisuele verslagen zijn een mooi eigentijds middel voor de vastlegging van het proces van democratische besluitvorming in de Gemeente Almere ten bate van gebruikers van nu én gebruikers in de (nabije en verre) toekomst.
Conclusie 2:
De audiovisuele verslagen en de bijbehorende gegevens zijn permanent te bewaren archiefbescheiden conform de Archiefwet.
Conclusie 3:
Er is geen sprake van duurzaam archiefbeheer van de audiovisuele raadsverslagen conform wettelijke regels en normen.
Conclusie 4:
Er is op dit moment geen beleidsvorming, er zijn geen gedefinieerde processen en procedures en er zijn geen middelen om het archiefbeheer van de audiovisuele raadsverslagen op het vereiste wettelijke niveau te brengen.
En ik vind het ook heel goed dat Almere het op de site van de VNG heeft gepubliceerd. Maar is het ook een goed inspectierapport? Mwah...
Het gaat me dan niet om de taalkundige missers in de tekst, al ben ik ervan overtuigd dat dit niet bijdraagt aan een krachtige presentatie. (Overigens, de eerste zin van de rapportage komt letterlijk uit de Archiefregeling en is waarschijnlijk een van de lelijkste zinnen uit de Nederlandse archiefwet- en regelgeving.)
Ik betwijfel ook niet de juistheid van de conclusies of aanbevelingen, al vind ik de aanbeveling dat Almere zich aan de wet moet houden een beetje apart. Nee, het gaat me meer om de vraag of de conclusies op de juiste manier onderbouwd wordt. Heeft de inspecteur met de juiste 'bril' naar de juiste punten gekeken?
De taak van de archiefinspecteur wordt in de Archiefwet 1995 omschreven als: "het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens" de Archiefwet.
Mij lijkt dat je dan ook moet toetsen of het beheer voldoet aan de Archiefwet- en regelgeving en niet (in eerste instantie) aan allerlei normen, standaarden en handreikingen die niet in de wet zijn opgenomen, maar waar op zijn hoogst in een toelichting naar verwezen wordt.
Waarom niet 'gewoon' de artikelen uit de Archiefregeling gevolgd? Volgens mij kon dat in dit geval uitstekend:

Er is geen kwaliteitssysteem (artikel 16), er worden lang niet genoeg metadata vastgelegd (artikel 17, 21 en 24), er is geen metagegevensschema (artikel 19), het gekozen bestandsformaat is niet open en maakt gebruik van compressie (artikel 26).
Op die manier wordt conclusie 3 ook veel duidelijker onderbouwd.

Misschien ben ik erg legalistisch, maar we hebben een wet, we moeten van die wet toetsen aan diezelfde wet, laten we dat dan ook maar doen ook!

11 opmerkingen:

  1. Mijns inziens ligt het probleem bij de term "inspectie".
    Een gemeentelijk archiefinspecteur is namelijk geen inspecteur. Hij kan zich wel bedienen van de methoden en technieken van een inspecteur, maar hij is geen toezichthouder. Hij heeft namelijk een opdrachtgever die ook zijn baas is en hij voert zijn inspectie uit in de organisatie waar hij zelf werkt. Zeker in Almere is dat het geval. Hij is een interne, operational auditor.

    Een inspecteur (toezichthouder) staat namelijk los van - en meestal hoger dan - de organisatie die hij inspecteert en heeft sanctiemaatregelen achter de hand. Zoals jij hebt bij de Provinciale Archiefinspectie Noord-Brabant.

    Een inspecteur is vooral rechtmatig bezig en een operational auditor meer doelmatig. Dat leidt ertoe dat er meer op de geest dan op de letter van de wet getoetst wordt. Anders krijgt een gemeentelijk archiefinspecteur zijn boodschap niet over het voetlicht bij het MT of het College. Die raken niet erg onder de indruk van het missen van metadata of het verkeerde bestandsformaat. Het gaat dan meer om de lange termijn effecten voor de organisatie.

    Daar komt nog bij dat de nieuwe Archiefregeling voor wat ik maar even het onderdeel Digitalisering zal noemen (artt. 16-26) bijzonder karig is met normen en standaarden. Deze artikelen gaan over kwaliteitssysteem, context en authenticiteit, overzicht en ordeningsstructuur, metagegevensschema en metagegevens, toegankelijke staat, gedrag, functionele eisen en conversie, migratie en emulatie. En er wordt maar één norm in genoemd: NEN-ISO 23081 (metadata). Als je dan de rest ook toetsbaar wil maken, lijkt het me niet onlogisch dat je zelf op zoek gaat naar normen, standaarden en handreikingen. Overigens haalt het rapport ook veel normen aan die wel degelijk in de Archiefregeling staan, al was het maar in de Toelichting.

    Ik denk dat het zou helpen als het deel "inspecteur" zou verdwijnen uit de term "gemeentelijk archiefinspecteur". En misschien "archief" ook maar. Wellicht dat "informatie-auditor" beter is. Ik noem maar wat. Daarbij moet dan ook de rol en functie in de wet worden aangepast. Misschien ook wel de positie, door het onder te brengen bij de Gemeentelijke Rekenkamer.

    BeantwoordenVerwijderen
  2. Ik kan deze reactie op het rapport hier niet van Mwah, van Goh, tot Wow! omtoveren. Maar dat hoeft ook niet. Er zit genoeg belangrijke stof tot reageren in.

    In de blog wordt betwijfeld of de inspecteur wel de juiste bril op heeft gezet. Het antwoord is: nee. Want die bril bestaat volgens mij niet. Want wat is “Juist”? Wat zijn de criteria daarvoor? En in welke context zijn die criteria dan al of niet relevant? En mogen inspecteurs wel pretenderen te weten wat juist is?

    Wat ik in het rapport heb proberen te doen is het toepassen van dezelfde methode die hier kort wordt uitgelegd:
    http://www.gemeente.nu/web/Actueel/Bestuurszaken/Openbare-orde-en-veiligheid/Openbare-orde-en-veiligheid-Artikel/53403/Hoe-maak-je-een-risicoanalyse.htm

    Een methode die bestaat uit: risicoanalyse, probleemstelling, interventie.

    Ik heb dat vertaald in: toetsingskader, onderzoeksvraag, onderzoek, risicoweging, conclusies trekken en aanbevelingen doen. Vooral die laatste twee zijn zo geschreven dat degene die er iets mee moet, er ook iets mee moet kunnen.

    De brilmetafoor leidde bij mij ook tot nadere gedachten over de ontwikkeling van doel en effect van inspecteren. Er is veel in beweging. Het Programma Vernieuwing Toezicht is daar het grootste voorbeeld van. Ik vind de risicogerichte en domeingerichte aanpak heel goed klinken. Op die manier haal je ook schotjes weg tussen disciplines m.b.t. toezicht op informatie: control, kwaliteitsmanagement en archiefinspectie. Het zou mooi zijn als die domeingerichtheid ook nog steviger te organiseren valt door de verschillende bestuurslagen heen. Ook ben ik benieuwd hoe de invoering van Programmatisch Handhaven bij de Erfgoedinspectie gaat verlopen.

    Wel denk ik, mede door deze reactie, dat ik in het rapport achteraf meer en beter had kunnen verwijzen naar de betreffende regelgeving. Paragraaf 3.2 beschrijft die wel in algemene bewoordingen. De directe relatie van de elementen van het toetsingskader met bestaande wetten en regels had achteraf gezien inderdaad ergens moeten worden beschreven. Misschien wel als tabel in de verantwoording.

    De bril van de inspecteur heeft voortdurend bijstelling nodig. Waarom? Omdat diens werk naar mijn mening primair een bijdrage moet zijn aan de verbetering van producten en diensten van de organisatie. Dat vergt ook verschillende brillen, misschien wel een varifocus.

    Dat geldt in ieder geval voor de bril van deze inspecteur! Die is bij deze ook weer wat meer schoongepoetst.

    Frans Smit.

    BeantwoordenVerwijderen
  3. Die roldiscussie heb ik hier inderdaad ook. Het is lastig uitleggen aan de interne auditors en controllers wat nu precies je positie is. Dat is mooi als het leidt tot beter onderling begrip en samenwerking, maar ik heb zo'n vermoeden dat het op veel plekken eerder leidt tot verwarring en verwijdering. Hetgeen bijvoorbeeld leidt tot de situatie dat zowel de controllers als de inspecteur dezelfde vraag stellen aan een proceseigenaar. En dan krijg je precies wat je niet wilt: overkill en redundantie aan toezicht. Aan de andere kant merk ik ook wel een voordeel: het feit dat de gemeentearchivaris rechtstreeks rapporteert aan de zorgdrager, kan als de discussies vervelend worden, gewicht in de schaal leggen.



    Informatieketenauditor?

    Informatie Continuum Controller?





    Tsja een ander woord, dat zou wellicht kunnen helpen!

    BeantwoordenVerwijderen
  4. Hallo Frans,
    Bedankt voor je uitgebreide reactie. Ik heb er de afgelopen dagen nog over nagedacht waarom ik die wetsartikelen zo belangrijk vind. Waar het volgens mij om gaat, en dat mis ik ook een beetje in dat stuk waar je naar verwijst, is overeenstemming tussen inspecteur en geïnspecteerd over de uitgangspunten van de inspectie. De Archiefwet is wat dat betreft voor ons leidend, omdat daar in staat dat we iets moeten toetsen en (globaal) wat we moeten toetsen. Dat is dus het kader dat beide partijen verplicht zijn te accepteren. De wet is de wet (en gemeente Almere wordt niet als uitzondering genoemd...)
    Daarna kun je (of misschien wel "moet je") als inspecteur of auditor met de geïnspecteerde de normen afspreken aan de hand waarvan je kijkt of aan de wet voldaan wordt. Dat zijn in dit geval dus waarschijnlijk de normen en standaarden waar jij naar verwijst. Maar als de geïnspecteerde die normen niet "accepteert" heeft het weinig zin ze als kader te gebruiken. Datzelfde geldt een beetje (maar in mindere mate) voor de risico-analyse, denk ik.
    Ik ben het wel helemaal met je eens dat je aanbevelingen zodanig moeten zijn dat de geïnspecteerde weet hoe en waar hij een oplossing kan vinden. Wordt hopelijk irl vervolgd...

    BeantwoordenVerwijderen
  5. Een inspecteur toetst rechtmatig en een auditor doelmatig. Het eerste mag niet anders dan refereren aan de wet- en regelgeving, de tweede komt er niet als hij alleen aan die wet- en regelgeving toetst.

    Een opdrachtgever (in dit geval B&W) zit niet te wachten op een rapport uit zijn eigen organisatie dat alleen maar zegt dat ze niet aan de wet voldoen. Het is niet onlogisch om normen en uitgangspunten mee te nemen die níet in de wet staan, als je op doelmatigheid toetst. Er zijn namelijk prestatie-indicatoren die de wet niet noemt, maar wel cruciaal kunnen zijn voor het proces in de betreffende organisatie.

    Wat dat betreft vind ik het een stuk minder interessant om alles in een wettelijk kader te plaatsen. Het gaat er hier om wat je bereikt. En veel minder hoe je het bereikt.

    Volgens mij functioneert de Archiefwet op dit punt niet (meer). Het rapport van de Cie. Oosting maakt het er allemaal niet gemakkelijker op, omdat het echte toezicht weg zal vallen en de gemeentelijke archiefinspectie een nog zwaardere taak zal krijgen in een onmogelijke positie.

    BeantwoordenVerwijderen
  6. Zolang we de gemeentelijke archiefinspecteur als een toezichthouder zien, zal de meerwaarde gering zijn. Al was het maar omdat hij zijn eigen baas inspecteert. Een goede invulling van deze rol kan alleen als de inspecteur naast (of liefst boven) het College wordt geplaatst, waarbij de Gemeentelijke Rekenkamer een goede stap in de richting is.

    Op het moment dat de gemeentelijke archiefinspectie wordt ingericht als interne operational auditor die zich, met de zegen van boven, manifesteert als een "procespartner" (excuseer de managementpraat), kan de inspecteur veel meer bereiken. Ook dan zou de Gemeentelijke Rekenkamer geen slechte positie zijn.

    Het gaat me niet zozeer om de naam (alhoewel het zeker scheelt voor de eerste indruk), alswel om de rol en positie van de functie.

    BeantwoordenVerwijderen
  7. Interessant. Acceptatie verkrijgen over het toetsingskader is een standaard onderdeel van een (operational) audit. Meestal wordt dit het referentiekader genoemd, waar - indien nodig - ook vermeld wordt wat níet getoetst wordt.

    Het verkrijgen van acceptatie in dat stadium is niet nodig voor de inspecteur, zo is mij in mijn vorige functie geleerd. Want "wij leggen geen verantwoording af aan de geïnspecteerde" (sic). Lijkt me geen zinvolle houding in deze fase van het inspectieproces. Wellicht is die mening ondertussen veranderd.

    Maar gaat het je er nu om dat in het rapport vermeld wordt dat er overeenstemming is over het referentiekader? Dat zou niet onlogisch zijn. Dat is in het rapport van Almere niet duidelijk (maar ook niet uitgesloten). In de verwijzing van Frans (de risico-analyse) wordt het inderdaad ook niet genoemd. Nu is een risico-analyse een stuk gereedschap dat bij toezicht of een audit gebruikt kan worden. Het beschrijft niet per sé het hele proces, waarbij ook overeenstemming over het referentiekader verkregen wordt.

    Is beantwoorden via Disqus zo in te stellen dat het reactiescherm groter te maken is?

    BeantwoordenVerwijderen
  8. Volgens mij zeg je hetzelfde als wat ik zeg. Zo'n discussie over welke taken wel en niet tot het geïnspecteerde DI-veld behoren is precies waarover je in een referentiekader overeenstemming hebt bereikt.

    BeantwoordenVerwijderen
  9. De vraag of het om een inspecteur gaat of niet, en of je kunt
    sanctioneren of niet, is volgens mij niet de kern van mijn
    opmerkingen. Het gaat mij meer om de legitimiteit van de opmerkingen.
    De archivaris (hierboven schreef ik abusievelijk archiefinspecteur)
    toets op de naleving van de Archiefwet ca. Mij lijkt dat je dit dan
    ook expliciet moet maken door te zeggen: "Dit zijn de onderdelen van
    de wet waar ik op getoetst heb, en aan deze elementen voldoet het
    niet. Hierbij heb ik gebruik gemaakt / gekeken naar de volgende
    algemeen aanvaardde normen, standaarden etc."
    Dat gebeurt nu niet. Nu wordt enkel naar de normen verwezen, zonder
    dat ze opgehangen worden in het wettelijk kader.

    Op 20-09-10 heeft Disqus<> het
    volgende geschreven:

    BeantwoordenVerwijderen
  10. Tja, zoals gezegd: ik ben legalistisch ingesteld en kan niet zo goed uit de
    voeten met "de wet voldoet niet meer" of "dat wil de opdrachtgever niet." De
    archivaris is vanuit de wet belast met "het toezicht op de naleving van het
    bepaalde bij of krachtens deze wet", dus dat moet-ie dan ook doen. Of hij
    daarnaast nog allerlei andere dingen doet, moet hij eigenlijk zelf weten.

    Op 24 september 2010 08:47 schreef Disqus <
    > het volgende:

    BeantwoordenVerwijderen
  11. Over de artikelen uit de wet hoef je geen overeenstemming te krijgen. Die
    zijn van hogerhand bepaald en liggen vast. Als je bij de toetsing van de wet
    uitgaat van (onderliggende) normen, zul je het er toch met de geinspecteerde
    overeens moeten zijn dat dit relevante normen zijn. (Zie bijvoorbeeld de
    -permanente- discussie over formatie-omvang. Pas als je het met elkaar eens
    bent over de vraag welke taken wel en niet meetellen, kun je vaststellen of
    de formatie groot genoeg is...)
    Of de mening in Flevoland ca gewijzigd is weet ik niet. Ik was me ook niet
    bewust van die mening...

    Volgens mij kun je het venster niet groter maken, helaas.

    Op 24 september 2010 10:40 schreef Disqus <
    > het volgende:

    BeantwoordenVerwijderen