donderdag 19 september 2013

Over de impact van digitalisering op het archiefproces

Vorige week berichtte de minister van OCW de Tweede Kamer dat de voorgenomen fusie van de Koninklijke Bibliotheek en het Nationaal Archief definitief niet doorgaat. (Hoera daarvoor). Samen met die brief stuurde ze ook een Eindrapport Impactanalyse & Scenarioverkenning naar de Kamer. In het rapport brengen de heren Aalbers, Bloembergen en Bom van PBLQ HEC verslag uit van een verkenning naar
  1. de impact van de digitale archiefvorming binnen de rijksoverheid op de huidige uitvoering van de archiefwettelijke taak door de minister van OCW en,
  2. het schetsen van scenario’s om onzekerheden, de relevante risico’s en gevolgen bij de uitvoering van deze wettelijk vastgelegde taken (Archiefwet), zoals die uit de impactanalyse naar voren komen, te ondervangen.
Al met al viel het rapport me niet mee, een paar constateringen.

Archief is niet alleen permanent te bewaren informatie.
Twee jaar geleden, toen staatssecretaris zijn nieuwe ideeën over selectie en vernietiging presenteerde, constateerde ik dat men op het ministerie blijkbaar denkt dat alleen permanent te bewaren informatie "archief" is. Helaas blijkt uit alles dat de onderzoekers van PBLQ HEC daar ook van uitgaan. Enkele passages om dit te illustreren:
Er is de loop van de jaren een enorme toename van archiefmateriaal geconstateerd. Die wordt deels geweten aan het groeiende overheidsapparaat en de verplichting om op grond van de Archiefwet alle archiefbescheiden ouder dan twintig jaar (en die niet voor vernietiging in aanmerking komen) over de te brengen naar een bewaarplaats. (p.15)
Ja, het groeiende overheidsapparaat zorgt waarschijnlijk voor meer archiefbescheiden, maar waardering en selectie - waar de tweede reden naar verwijst - natuurlijk niet.
Met de grote hoeveelheden aan informatie die nu verwerkt worden, is het van belang om scherp te hebben welke informatie archiefwaardig is. Tijdens het werk zal hier aandacht voor moeten zijn. Als de selectie op een later moment plaatsvindt, dan is het risico levensgroot aanwezig dat omwille van ‘volledigheid’ te veel aan informatie wordt gearchiveerd. (p.19)
Maar, bijna al die informatie die nu "verwerkt" wordt, zijn archiefbescheiden in de zin van de wet (want ontvangen of opgemaakt door een overheidsorgaan). Selectie verandert daar niets aan, met selectie wordt alleen bepaald hoelang de archieven bewaard moeten blijven.
Om te beginnen – wat al in de vorige paragraaf is betoogd – ontstaat een goed archief tijdens het werkproces. En als het digitale archief er dan is, dan doet het er eigenlijk niet zo veel meer toe waar het fysiek is opgeslagen. Maar als zo’n archief niet gecreëerd wordt, is het nauwelijks doenlijk om met terugwerkende kracht alsnog een digitaal archief te vormen. (p.20)
Vanuit NEN-ISO 15489 zou deze passage waar kunnen zijn, want een van de uitgangspunten daarin is dat een organisatie vaststelt welke archiefstukken gevormd moeten worden om bewijs van het optreden van de organisatie te kunnen leveren. Maar gezien de rest van de passages, heb ik de indruk dat "archief creëren" hier gaat om het beheren van permanent te bewaren archiefstukken.
Daarnaast speelt het punt dat zorgdragers zich nog nauwelijks bewust zijn van het feit dat met digitaal werken er eigenlijk geen ‘archiefachterstanden’ meer kunnen ontstaan. Bij ongewijzigd beleid is het voorstelbaar dat er toch achterstanden komen, en zorgdragers – vanwege hun verplichtingen – besluiten om dan maar alle aanwezige digitale informatie te archiveren. Dit leidt eveneens tot een explosie aan kosten, omdat juist in het digitale tijdperk de omvang van archiefwaardig materiaal ten opzichte van beschikbaar materiaal enorm is (vooralsnog gaan wij uit van een factor 50 verschil).(p.24) 
Was er in het papieren tijdperk nog de mogelijkheid om achterstanden weg te werken, in het digitale tijdperk lukt dat niet meer. Daarvoor is de stroom aan informatie te omvangrijk, en zijn de kosten exorbitant hoog om vanwege het ontbreken van archieven alle digitale informatie duurzaam te bewaren (als dat al een oplossing zou zijn). Globale becijferingen geven aan dat de kosten voor het duurzaam bewaren van alle digitale informatie ten opzichte van het duurzaam bewaren en ontsluiten van archiefwaardige digitale informatie per jaar een factor 50 scheelt. (p.32)
Het punt van die laatste twee citaten is dat volgens PBLQ HEC maar twee procent van alle informatie binnen een ministerie permanent te bewaren is en dus aandacht verdient. Over die twee procent valt te discussiëren, want de werkzaamheden op kerndepartementen zijn vooral beleidsvormend en wetgevend en die "handelingen" worden altijd als B gewaardeerd. En in de huidige selectiemethodiek betekent dat, dat alle archiefbescheiden die voortvloeien uit die handelingen permanent bewaard moeten worden.
Maar, het grote probleem is dus dat zo goed als alle informatie die binnen een overheidsorganisatie gevormd of ontvangen wordt, archief is. Dus al die informatie zal als archief beheerd moeten worden, totdat deze op basis van de waardering in de selectielijst vernietigd kan worden. Zelfs als maar 2% van de informatie permanent te bewaren is, dat betekent niet dat de overige 98% aan zijn lot kan worden overgelaten.
Zoals ik eerder ook al gezegd heb: de meeste informatie die op basis van de Wob, of bijvoorbeeld een Rekenkamer-onderzoek of parlementaire enquête "nodig" is, is niet als permanent te bewaren gewaardeerd.

De minister van OCW is verantwoordelijk voor alle overgebrachte archieven
Iets anders dat in het rapport opvalt is dat er geen enkele keer wordt vastgesteld dat de minister van OCW zorgdrager is voor ALLE overgebrachte rijksarchieven (zie artikel 23, lid 3 van de Archiefwet). De onderzoekers schrijven:
In de Archiefwet zijn de volgende zaken geborgd (een en ander geschiedt bij Koninklijk Besluit):
  • De zorgdrager is verantwoordelijk voor archivering, vanaf de archiefvorming tot met vernietiging en bewaring (tot moment van overbrenging);
  • De minister van OCW wijst algemene bewaarplaatsen aan voor blijvende bewaring van de archieven van de rijksoverheid; het Nationaal Archief is belast met de feitelijke bewaring en alle taken die daaruit voortvloeien (denk aan publieksfunctie); de minister heeft de bevoegdheid om ook andere bewaarplaatsen aan te laten wijzen;
  • Overbrenging van archieven naar zo’n algemene bewaarplaats gebeurt na een bewaartermijn van 20 jaar; de wet biedt ruimte om hierin uitzonderingen toe te staan;
  • De minister van OCW benoemt een algemene Rijksarchivaris, die de regels bepaalt waar zorgdragers en bewaarders aan moeten voldoen, en tevens een adviserende rol naar de minister heeft;
  • De minister van OCW benoemt een hoofdinspecteur die verantwoordelijk is voor de toezicht op het gehele archiefproces.(p.37)
Er staat wel verschillende keren dat de minister optreedt als "stelselverantwoordelijke" (bijvoorbeeld op p.36), maar nergens blijkt dat het NA en de RHC's, of beter gezegd de rijksarchivarissen, slechts uitvoerders zijn, en dat de minister van OCW verantwoordelijk is voor de overgebrachte rijksarchieven. Vanuit die positie heeft hij misschien ook wel wat in de melk te brokkelen.

Deskundigheid vloeit weg
Een constatering waar ik het wel helemaal mee eens ben, is dat we de komende decennia nog wel met papieren archieven te maken zullen hebben. Dit betekent dat we dus ook mensen nodig hebben die hiermee uit de voeten kunnen:
Indien aanvullend aandacht vanuit het archiefbeleid achterwege blijft, en de huidige praktijk zich voortzet, dan is het risico zeer groot dat uitvoerende partijen zoals het Nationaal Archief toch proberen om zo goed en kwaad als dat dan kan, uitvoering te geven aan de digitale archiveringstaken. Het zal gepaard gaan met consequenties voor de ‘papieren’ archieftaken (je kunt het geld maar één keer uitgeven). Bovendien is het gevaar denkbaar dat door natuurlijk verloop de deskundigheid en kwaliteit inzake het archiveren van papier verdwijnt.
Het risico is dus aanzienlijk dat de thans voorliggende behoefte vanuit de samenleving richting digitaal werken, al snel consequenties gaat hebben op de kwaliteit van de papieren archieven en het verliezen van specifieke kennis van en over duurzaam archiveren dat met archiefbeheer en –bewaring van papieren informatie is opgebouwd.(p.25)
Een andere waardevolle observatie is dat bij de rijksoverheid de afgelopen jaren een steeds grotere afstand tussen "het archief" en "de uitvoering" is ontstaan. Div-afdelingen werden wegbezuinigd of gingen op in Doc-Direkt, waardoor ze helemaal buiten de archiefvormende organisatie kwamen te liggen. Voor papieren archieven kon dat misschien (al twijfel ik ook daar aan), maar PBLQ HEC constateert terecht dat dit voor digitale archieven heel onwenselijk is. Als je vanaf het ontstaan van informatie het archiefbeheer moet uitvoeren, moet je dus ook nauw betrokken zijn bij die archiefvorming. Dat gaat moeilijker als je extern zit (en ook nog vooral gefocust bent op papieren archieven).

Geadviseerde maatregelen
Er valt nog wel het een en ander over het rapport te zeggen, maar ik laat het hier even bij.
Voor de volledigheid citeer ik hieronder de maatregelen die in het rapport voorgesteld worden integraal.
0. De directeur-generaal Cultuur en Media (OCW) en de directeur-generaal Organisatie en Bedrijfsvoering Rijksdienst (BZK) spreken gezamenlijk uit dat het noodzakelijk is om te komen tot generieke spelregels/afspraken voor informatie- en archiefbeheer, om een correcte behandeling van overheidsinformatie door alle overheidsdiensten (zorgdragers) minder vrijblijvend en meer afrekenbaar te maken.
Beiden spreken af hiertoe gezamenlijk op te trekken en aanvullende afspraken te maken.

1. Het ministerie van OCW neemt het initiatief om op een heel concreet niveau helder te maken wat generiek beleid in het domein van het informatiebeheer (de voorkant van het archiefproces) betekent, wat er van zorgdrager en BZK verwacht wordt, welke impact het heeft op de werkprocessen bij de zorgdragers, en hoe het in lijn gebracht kan worden met reeds aanwezig beleid voor archiefbeheer (de achterkant van het archiefproces) en met andere domeinen van informatiebeheer, zoals informatiebeveiliging en privacy.
De ontwikkeling van dit beleid en daaruit voortvloeiende spelregels/afspraken vindt in nauw overleg met BZK en zorgdragers plaats.
Gedurende de ontwikkeling van de aanvullende spelregels/afspraken zullen pilots worden gehouden om de precieze impact en daarmee de haalbaarheid van het aanvullende beleid mee te wegen.
De resultaten zullen uitmonden in drie (tussen-)producten:
a) het PvE informatie- en archiefbeheer van digitale overheidsinformatie;
b) pakket van maatregelen ter bevordering van de ‘mindshift’ en implementatie van de aanvullende spelregels (generieke gebruiksvriendelijke voorzieningen, innovaties);
c) afspraken over het vervolg (de rijksbrede implementatie en toezicht erop).

2. Gedurende de uitvoering van de werkzaamheden die voortvloeien uit het voorgaande advies, zal duidelijk worden op welke punten politieke verankering nodig is. Bijvoorbeeld voor de wijze waarop sprake zal zijn van de rijksbrede implementatie. In dat geval zullen de minister van OCW en de minister van Wonen en Rijksdienst (BZK) gezamenlijk optrekken.

3. De minister van OCW zorgt ervoor dat het Nationaal Archief voldoende wordt toegerust om (a) te kunnen optreden als centrale bewaarplaats van digitale overheidsinformatie en (b) zorgdragers zo vroeg als mogelijk (in de archiefketen) te kunnen ontzorgen op basis van aanwezige kennis en beschikbare diensten.
En wat zegt de minister wat ze gaat doen?
Naast de middelen die bij Voorjaarsnota 2013 zijn vrijgemaakt voor het maken van een aanvang met de voorzieningen voor de infrastructuur zullen de duurzaamheidseisen en richtlijnen voor het informatiebeheer voor de Rijksdienst in voorschriften worden vastgelegd. Over de implementatie zal het Nationaal Archief met de departementen en andere organen van het Rijk afspraken maken. De afspraken worden onderdeel van de I-Strategie Rijk (o.a. DWR-Archief, de digitale opslagvoorziening voor het Rijk) en worden vastgelegd in het overleg van de Chief Information Officers (CIO’s) van het Rijk. Bij deze afspraken zal ook aan de orde komen hoe extern toezicht en interne verantwoording (control en audit) kunnen bijdragen aan de doelstelling. 
Kijk aan, nieuwe voorschriften en implementaties...
Hoe zei Einstein dat ook alweer:
Insanity: doing the same thing over and over again and expecting different results.
Maar misschien is dat te cynisch.

Gerelateerd
Fusie van het NA en de KB
Een nieuwe selectieaanpak
Daar is hij dan, de #archiefvisie

Plaatje: PA7 70, Lego Crash Test Dummy van Jonathan_W

5 opmerkingen:

  1. Hee Ingmar, dank voor je samenvatting en kanttekeningen! De Brief aan de Kamer van de Minister trof mij als een flashback naar de nineties. Ja, opa vertelt... Toen werd onderkend dat 'digitale duurzaamheid' een serieus issue was dat in samenwerking met de ministeries moest worden aangepakt. En er kwam ook een digitaal depot (dat optimistisch als 'Depot 2000' werd aangemerkt). Ik lees nu krek hetzelfde: "...dat het behoud van digitale informatie een geheel andere aanpak vergt dan die voor informatie op papier. Het onderzoek maakt dit beeld scherper en urgenter [sic!]. Digitale informatie die niet direct bij de vorming wordt geordend en bewaard gaat voor de toekomst verloren of kan slechts achteraf en tegen in feite onaanvaardbare kosten toegankelijk worden gemaakt", schrijft de minister.
    Blijkbaar zijn we sinds 2000 in een Cultuurgericht interbellum verzeild geraakt om nu ineens wakker te schrikken?
    Natuurlijk moet je archivering 'aan de voorkant' aanpakken en inrichten, anders is het definitief verloren. Dat betekent dat alle energie gericht zou moeten zijn op inrichting van archiveringssystemen die dienstig zijn aan de werkprocessen en aan het gemak om er mee te werken. Prima als het Nationaal Archief nu opgetuigd gaat worden met DMS/RMA deskundigen om dat te bewerkstelligen!

    BeantwoordenVerwijderen
    Reacties
    1. Ja Eric, what goes around, comes around.
      Als je het zo formuleert is het een rare figuur om allemaal DMS/RMA-deskundigen bij het NA in dienst te nemen. Een van de conclusies van PBLQ HEC is toch dat archivering zo dicht mogelijk bij de eigen organisatie georganiseerd moet worden. Dat bereik je niet door de deskundigheid bij het NA onder te brengen...

      Verwijderen
  2. Stuur deze overweging a.u.b. ook direct naar de betrokkenen: Minister, Kamer en de onderzoekers van PBLQ HEC... Misschien helpt het...

    BeantwoordenVerwijderen
    Reacties
    1. Dank voor het compliment Jules, voel je vrij om het door te sturen.

      Verwijderen
  3. Leuk stuk! Het is vrij lastig om te bepalen welke informatie er nu wel aan toe doet om op te slaan en welke vernietigd kan worden. Een onafhankelijk team van archivarissen met een achtergrond in Nederlandse Historische Kunst zou de waarde van alle informatie het best kunnen inschatten. Sowieso is het raadzaam om toch alle informatie gelijk te digitaliseren op basis van de structuur die het archivarissen team uiteen heeft gezet en deze met het OCW te communiceren voor een goed draagvlak.

    BeantwoordenVerwijderen