woensdag 12 december 2012

De kwaliteit van Nijmeegse dossiers

Eind vorige maand presenteerde de rekenkamer van Nijmegen de resultaten van zijn onderzoek naar de kwaliteit van de gemeentelijke dossiers: "Geen metertje op het dashboard" (pdf). De conclusies en aanbevelingen zijn niet verrassend, aangezien deze bij alle onderzoeken bij alle overheidslagen en -organiaties eigenlijk al jaren hetzelfde zijn:
  • Nijmeegs archiefbeleid kent geen operationele vertaling.
  • Taken en bevoegdheden van het Nijmeegse archiefbeleid zijn in de praktijk onduidelijk.
  • Nijmeegse archiefbeleid is niet aangepast aan digitalisering
  • Monitoringrapportages gemeentearchivaris ongeschikte indicator voor bewaking kwaliteit dossiers
Hierin is namelijk steeds alleen aangegeven of en in hoeverre maatregelen uit het verbeterplan zijn opgepakt en uitgevoerd. Vooraf is niet beoordeeld of de acties uit het verbeterplan de juiste zijn om de geconstateerde problemen naar aanleiding van de integrale archiefinspectie op te lossen.
  • Rechtmatigheidsoordeel accountant ongeschikte indicator voor bewaking kwaliteit dossiers 
    In de praktijk vraagt de accountant namelijk ook veelvuldig stukken op. Waar deze stukken vandaan komen, beoordeelt de accountant niet. Mogelijk komen ze daadwerkelijk uit het archief, maar ze kunnen ook uit bureaus, kasten of mailboxen van medewerkers komen. Verder toetst de accountant niet of dossiers compleet zijn. Zijn aandacht gaat uit naar de specifieke stukken die nodig zijn voor de accountantscontrole. In de praktijk is dat maar een deel van de relevante stukken die in een dossier moeten zitten.
    • Geen systematische sturing 
    • Gebrek aan kennis en kunde 
    • Eenzijdig gerichte verbeteracties 
    Wat het rapport interessant maakt, is dat de rekenkamer geprobeerd heeft om de kwaliteitscriteria toegankelijkheid, volledigheid en authenticiteit te "operationaliseren":
    ToegankelijkheidDe mate waarin de gebruiker vlot 'de weg kan vinden' in het dossier
    VolledigheidDe mate waarin de relevante stukken zich in het fysieke dossier bevinden. Relevante stukken zijn stukken die, gegeven het werkproces, in het fysieke dossier aanwezig dienen te zijn.
    AuthenticiteitDe mate waarin de echtheid van het document bewijsbaar is
    Het grootste probleem zit volgen mij bij "volledigheid". Ik snap de definitie die hier gehanteerd is wel, en ik snap ook waarom hij zo geformuleerd is, maar geeft dit geen schijn-zekerheid?
     Natuurlijk, als niet alle documenten waarvan je van tevoren weet dat ze moeten ontstaan in het dossier zitten, dan is het dossier niet compleet. Maar andersom geldt dat niet. Er kunnen heel veel extra documenten ontstaan (zijn) die niet op de vooraf vastgestelde checklist van 'verplichte' documenten staan, maar wel cruciaal zijn voor de "reconstrueerbaarheid" van het proces.
     Met andere woorden, de rekenkamer constateert nu dat van de 24 gecontroleerde dossiers slechts één dossier volledig is. Maar dat is misschien nog wel te rooskleurig. Desalniettemin vind ik het een goede poging om volledigheid te meten, omdat van de andere dossiers met zekerheid vast staat dat ze niet volledig zijn.

    Wat me bij de onderzoeken naar de authenticiteit van de stukken opviel is dat dit criterium helemaal gedefinieerd is in termen van getekende originelen vs (niet-ondertekende) kopieën:
    GoedDe formele stukken in het dossier betreffen allemaal originelen en zijn voor zover vereist ondertekend.
    MatigNaast originele en ondertekende formele stukken zijn ook diverse kopieën en niet ondertekende formele stukken opgenomen in het dossier.
    SlechtEr zijn nauwelijks originele en ondertekende formele stukken opgenomen in het dossier.
    Maar in het bijlagenboek wordt nergens duidelijk gemaakt hoe vastgesteld kan worden of er sprake is van een kopie of niet. Verder wordt er blijkbaar ook van uit gegaan dat ieder ondertekend document authentiek is. De term metagegevens komt in dit kader in het hele rapport, inclusief de bijlagen niet voor, terwijl die toch cruciaal zijn voor het vaststellen van de authenticiteit van een document. Dat is een beetje jammer.

    Overigens zit er nog een misser in het rapport, als het gaat over de Nijmeegse archiefverordening en de Archiefregeling.

    De Nijmeegse Archiefverordening en het bijbehorende Besluit Informatiebeheer zijn grotendeels in lijn met de wettelijke eisen daaraan worden gesteld. [...] De Nijmeegse Archiefverordening ging in 2003 al verder dan de landelijke wetgeving. Deze richt(t)en zich enkel op de in een archiefbewaarplaats te bewaren archiefstukken (en dus niet ook op de archiefbescheiden die de gemeente na een bewaartermijn moet vernietigen). Dat doet wel de NEN-ISO-norm Informatie- en archiefmanagement uit 2001 en inmiddels ook de Archiefregeling uit 2010. De Nijmeegse Verordening sluit aan op deze NEN-ISO norm en liep daarmee al vooruit op de bepalingen uit de Archiefregeling. 
    De Archiefwet en het Archiefbesluit gaan juist nadrukkelijk NIET alleen over te bewaren archiefbescheiden, maar over alle archiefbescheiden, te bewaren en op termijn te vernietigen. Dus wat dat betreft ging Nijmegen niet verder dan de landelijke wetgeveing.
    En de Archiefregeling gaat juist WEL alleen over te bewaren archiefbescheiden, ze vloeit namelijk voort uit artikelen 11, 12 en 13 van het Archiefbesluit. Lees maar na, die artikelen gaan alleen over "archiefbescheiden die ingevolge een selectielijst voor bewaring in aanmerking komen."

    Maar, ondanks deze kanttekeningen is het een interessant rapport, dat in Nijmegen het belang van goede archivering hopelijk weer (even) op het netvlies van bestuurders heeft gezet. Zou wat vaker en bij meer organisaties mogen gebeuren, wat mij betreft.

    Plaatje: A peek inside: VW bus dashboard 1 van Cobalt123

    4 opmerkingen:

    1. Ingmar,

      Zoals gewoonlijk weer een prikkelend stuk. Ik heb je een aantal malen aangehaald in mijn blog. Het is geen reactie op je stuk, eerder een aanvulling: http://informatiebureaubellekom.nl/2012/12/12/dossier-niet-op-orde-dikke-boete/

      Groet,

      Chris

      BeantwoordenVerwijderen
      Reacties
      1. Mooie reactie Chris. Dat kunstgebit lijkt me wel wat.

        Verwijderen
    2. Ingmar,

      met veel plezier je reactie gelezen op het rapport. Als onderzoeker heb ik aan het rapport bijgedragen. Je merkt terecht op dat bij het checken van de volledigheid van de dossiers (zitten de stukken erin die er gegeven het proces sowieso in moeten zitten?) niet de meest ruime operationalisatie is gekozen. We missen daardoor inderdaad 'extra' archiefwaardig materiaal in de vorm van bijvoorbeeld mailtjes, telefoonnotities, verslagen van overleg, enz. Maar als we dat hadden willen meenemen, dan heb je een ander en dieper onderzoek nodig waarbij je de organisatie nodig hebt. Dat zou een veel te zwaar onderzoek worden. Met onze gekozen operationalisering konden we zelfstandig aan de hand van checklisten de dossiers beoordelen zonder daarvoor de organisatie te moeten belasten.

      Het onderzoek richtte zich op papieren dossiers. Metagegevens zijn hier niet zo eenvoudig te analyseren, ze liggen besloten in de documenten zelf en in de document- en dossierregistraties voor zover die er zijn. Voor het onderzoek waren deze metagegevens niet relevant, in het rapport vind je ze daarom niet terug.

      Authenticiteit is ook hier zo geoperationaliseerd dat het met de beschikbare middelen van het onderzoek meetbaar was. Dat loopt inderdaad langs de dichotomie 'originelen - kopieën'. Mee eens dat dit onderscheid niet altijd eenvoudig te maken is. Je kunt meestal wel bepalen of een stuk een handtekening zou moeten dragen. Dan neem je vervolgens waar of dat zo is of niet. Daarnaast moet volgens het gemeentelijk Besluit informatiebeheer van elk document dat wordt verzonden, een authentiek afschrift of een geauthentiseerde kopie worden bewaard. Daar kun je ook op toetsen.

      Met de misser die je ziet in het rapport, ben ik het niet helemaal eens. Het rapport verwijst voor de leesbaarheid naar 'de landelijke wetgeving', meer precies had dat moeten zijn 'de Regeling geordende en toegankelijke staat (2002)'.De Nijmeegse Archiefverordening (2003) ging destijds verder dan deze regeling. De verordening, nog steeds actueel, hanteert een ruime definitie van archiefbescheiden: informatie, die als bewijs kan dienen van een institutionele of individuele activiteit van de gemeente of van haar ambtenaren. Dat gaat verder dan de regeling die inmiddels is vervangen door de Archiefregeling. Die richtte zich op de te bewaren archiefbescheiden.

      Vriendelijke groet,
      Marcel Prot / KBenP, marcel.prot@kbenp.nl

      BeantwoordenVerwijderen
      Reacties
      1. Beste Marcel, dank voor je reactie. Dat je die moeite neemt, waardeer ik zeer.
        Zoals al gezegd snap ik wel waarom jullie op deze manier naar de volledigheid gekeken hebben. Mijn enige opmerking daarbij is dat jullie oordeel dus misschien nog wel te rooskleurig is.
        Over de Archiefverordening en het Besluit Informatiebeheer (pdf) valt nog wel het een en ander te zeggen.
        De basis voor het Besluit Informatiebeheer ligt in artikel 7 voor de verordening. Maar op basis daarvan zou het besluit alleen gelden voor permanent te bewaren archiefbescheiden. Artikel 7 luidt namelijk:
        "Burgemeester en wethouders stellen voor het beheer van de archiefbescheiden van de gemeentelijke organen die nog niet naar de archiefbewaarplaats zijn overgebracht regels vast."
        Het lijkt geneuzel, maar op termijn te vernietigen archiefbescheiden komen nooit in een archiefbewaarplaats, die zijn er dus niet "nog" niet en vallen daarmee dus niet onder deze regels.
        Ander punt is nog dat het Besluit Informatiebeheer zoals dat nu nog op de website staat, stelt dat het gebaseerd is op artikel 8 van de Archiefverordening:
        "Burgemeester en Wethouders van de Gemeente Nijmegen
        Gelezen
        artikel 8 van de Archiefverordening 2003;
        Besluit
        vast te stellen de navolgende:
        Regels betreffende het beheer van de informatie van de gemeentelijke organen, voor zover deze informatie niet is overgebracht naar de archiefbewaarplaats."
        Dat moet dus eigenlijk artikel 7 zijn. En kijk, hier staat geen "nog" voor "niet", waarmee het besluit dus weer wel voor alle archiefstukken zou gelden.
        Dan de metagegevens.
        In het Besluit Informatiebeheer staat heel nadrukkelijk dat van ieder document allerlei metagegevens vastgelegd moeten worden:
        "Art. 9
        1. Het hoofd van de beheerseenheid draagt er zorg voor, dat uit ieder document, dan wel uit de bijbehorende gegevens, blijkt wanneer het document is ontvangen of geproduceerd, wie de afzender of vervaardiger is, op welke taak het document betrekking heeft, wat de status en het ontwikkelingsstadium van het document is, en wanneer en aan wie een exemplaar ervan is verzonden.
        2. Ten aanzien van documenten dienen kenmerken zodanig te worden vastgelegd, dat ze met behulp daarvan op eenvoudige wijze kunnen worden teruggevonden."
        Dit lijkt me een redelijk operationaliseerbaar artikel: Is het document geregistreerd of niet?
        Daar komt bij dat ook juist het vergelijken van de vastgelegde gegevens over opmaakdatum, ontvangst- of verzenddatum, ontwikkelingsstadium en status met de data in het document een belangrijke rol moet spelen bij het vaststellen van authenticiteit. Hierbij maakt het niet uit of het om papieren of digitale archiefstukken gaat.
        Tenslotte vind ik het onderscheid kopie-origineel te simpel, omdat er ook "authentieke" kopieën in een dossier kunnen zitten. Daar wordt in het rapport helemaal aan voorbij gegaan (in het onderzoek misschien niet, maar dat weet ik niet.)

        Verwijderen